中国网/中国发展门户网讯  “绿水青山就是金山银山”（以下简称“两山”）理念是习近平生态文明思想的重要组成部分，从理论层面上系统揭示了自然资源保护与经济发展的辩证统一关系，阐明了生态产品价值实现的内在机理，从而为从根本上破解经济发展与自然资源保护的矛盾、指导国土空间管理制度改革和规划实践提供了根本遵循。近年来，我国重要生态区域得到有效保护，整体生态环境质量显著回升，人与自然的关系日趋和谐稳定，充分体现了“两山”理念在推动国土空间高质量发展方面的重大指导价值。

2021年4月22日，习近平主席在“领导人气候峰会”上的讲话中提出，“我们要像保护眼睛一样保护自然和生态环境，推动形成人与自然和谐共生新格局”。面向新时期，适时回顾总结“两山”理念对国土空间规划理论创新、制度建设的指导意义和实践效果，并探讨如何在更高起点上进一步深化落实“人与自然和谐共生”要求，具有十分重要的意义。

我国城镇建设与生态环境保护的阶段性矛盾冲突

改革开放以来，中国经历了全球最大规模的城镇化，城镇化率由1978年的17.9%增长至2024年的67%，城镇人口由1978年的1.7亿人增长到2024年的9.4亿人（5.5倍），实现了“乡村中国”向“城市中国”的巨大变迁。但是，随着建设用地的粗放扩张，出现了资源过度消耗、生态环境不断恶化等一系列问题，发展与保护之间出现了明显的阶段性矛盾冲突。

建设用地粗放扩张

2000—2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增长幅度；人口城镇化与土地城镇化缺乏协同，部分地区出现了“人减地增”的情况。多年来，城市蔓延扩张远超经济社会发展的刚性需求，建设用地存在比较明显的闲置低效现象，土地资源使用粗放、利用效率偏低。

水资源过度消耗

我国水资源时空分布极不平衡，黄河、海河流域水资源开发利用率偏高，部分地区用水规模已经超出资源承载能力，引发水质污染、河道断流、地面沉降等现象。黄河流域因上中游过度用水，曾多次出现断流现象，其中1997年持续断流最为严重，达到226天之久。2023年，全国地下水超采区面积28万平方公里，年均超采量158亿立方米。

生态环境不断恶化

随着城镇建设空间的持续扩张，2001—2008年我国生态空间面积减少2.61亿亩，生态空间被大量侵占。北方防沙带的草地、东北森林带的林地和湿地面积急剧缩减，生态系统服务功能不断退化。同时，经济社会快速发展带来废气、废水和固体废弃物等污染物大量排放。2015年十大流域的700个水质监测断面中，劣Ⅴ类水质断面比例占8.9%。同期，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、山东半岛等地区，复合型大气污染严重。

我国发展建设与生态环境保护冲突加剧的根源分析

我国多数自然资源的人均占有水平较低，人口经济分布与生态环境本底的匹配性不佳，面临较为紧张的人地关系。我国大规模的快速城镇化进程和不合理的空间开发活动更加剧了生态破坏、环境容量超载的状况，导致更加严峻的后果。

高速、超大规模、空间集中的城镇化超出部分区域资源环境承载极限

1978—2024年，我国7.7亿人从农村进入城市，城镇化的进程在时间上被高度压缩。同时，我国的城镇空间分布也极不均衡，新增城镇人口持续大量涌入部分经济较发达的城镇密集地区。在这种人类历史上前所未有的超大规模、高速度、空间高度集中的城镇化过程中，我国在法律法规制定、体制机制改革、市政基础设施建设、资源环境承载能力评价、空间规划和治理体系等方面的发展相对滞后，导致部分区域出现了资源环境超载问题。特别是很多地区的污水和固废处理设施、工业废气处理设施、环境监管体系建设严重滞后，远远不能匹配快速的城镇化、工业化进程，造成水体污染、空气污染等问题。

此外，我国长期以来对区域资源环境承载力缺少整体认识和精准评价方法，也是造成很多地区资源环境超载的重要原因。在2013年《大气污染防治行动计划》实施前，京津冀地区各城市仅关注本地污染物减排指标，未从区域层面统一规划部署能源替代、产业转移，造成燃煤、工业排放、机动车尾气对空气污染的强度远远超出大气环境的自净能力，京津冀地区细颗粒物（PM_2.5）浓度经常超标。

思想认识有偏差，负外部性缺少内化机制

曾长期存在“先污染、后治理”的思想误区。改革开放以来，我国始终高度重视生态环境保护工作。国务院在1984年5月通过了《关于环境保护工作的决定》，1997年党的十五大提出坚持保护环境的基本国策，2003年党的十六届三中全会提出“科学发展观”。但是，部分地方政府在思想认识上未能充分理解党中央的战略意图，片面地将以“经济建设为中心”理解为“重经济增长轻环境保护”，曾长期存在“先发展、后保护”“先污染、后治理”的思想误区，对生态破坏和环境污染的管控不严；在许多地区出现了肆意侵占自然生态空间、随意排放污水废气等现象，带来了沉重的生态环境代价。思想误区的产生，主要源自理论体系的缺失。在我国，由于长期缺乏系统阐述生态环境价值、人与自然关系的理论体系，很多人认为生态环境保护与人类经济社会发展是此消彼长的对立关系，而且对环境污染的严重复杂后果和生态恢复的难度缺乏足够的认识和警惕，对于“先污染、后治理”的思想误区也缺乏强有力的思想武器和教育手段。

众多开发建设行为缺少对自然的敬畏。在我国长期以经济增长为核心的快速工业化进程中，各地的开发建设行为因缺乏人与自然和谐相处、敬畏和尊重自然的价值导向，导致对自然资源的掠夺性开发和生态系统的严重破坏。矿产资源开发中“只开发、不保护”现象普遍，如小煤窑、小矿山等无序开采导致山体满目疮痍。部分沿江、沿湖地区的工厂和城乡居民点长期向水体大量排放未经有效处理的工业和生活污水，导致江河、湖泊特大污染事件频发。部分水利工程、交通工程项目缺乏生态影响长远评估，导致出现河流断流、生物栖息地破坏等问题。部分生态重要地区存在大量占用湿地开垦耕地的行为，导致我国1990—2008年湿地面积大量缩减。

发展的负外部性缺少“定价”机制。在生态文明体制改革前，许多部门对森林、湿地等生态系统的价值认知局限于木材、水产等直接经济产出，忽视其固碳、调蓄、净化等服务功能，对各类侵占生态空间、排污等负外部性活动未建立适宜的惩罚和收费机制，造成对生态破坏、环境污染等行为的管控失效。自然资源被无偿或低价使用，导致浪费性消耗。企业非法采砂、排污的罚款数额远低于治理成本，在客观上纵容了“先破坏后补救”的投机行为。

空间规划建设治理不协调，生态保护缺乏统筹

空间规划：缺乏全域全要素统筹。在国土空间规划体系建立前，我国空间规划体系长期存在“多规并行、条块分割”的结构性矛盾，尤其在“全域覆盖”与“要素统筹”方面存在明显不足。原城乡规划侧重城市建设空间布局，原土地利用总体规划侧重耕地保护与建设用地指标管控，大量农村地区长期缺乏系统性规划，导致宅基地无序扩张、生态空间碎片化流失。此外，森林、草原、湿地、河流等生态要素分属林业、水利等部门管理，各部门仅编制专项规划，与原国土部门编制的土地利用总体规划缺乏全域全要素空间统筹，存在技术标准和底图/底数不统一、规划目标和年限不一致、空间属性冲突等问题，易造成规划失效。

布局建设：城镇建设、矿产开发选址缺乏与生态保护的协调。在生态文明制度全面建立之前，部分地区过于注重短期经济利益，生态环境底线意识淡薄，在生态重要和生态脆弱地区随意开展大规模城镇建设和矿产开发，对生态系统造成了难以挽回的损害。部分城市盲目填湖造地、建设城镇和工业园区，忽视湖泊对区域防洪和供水安全的关键作用，最终导致城市内涝频发、水源污染，增加后期治理成本。一些资源型城市为追求短期财政收入，在一些生态重要地区和生态脆弱地区对各类矿产资源等进行掠夺式开采，虽然短期内区域生产总值（GDP）数据亮眼，但造成森林草原破坏、地下水和土壤污染、生物栖息地受损等问题，形成“资源枯竭—生态恶化—经济衰退”的恶性循环。

空间治理：多头管理，管制实施效能低。在2018年深化党和国家机构改革前，我国空间治理长期处于多头管理、“九龙治水”的状态——住建、国土、发改、林业、水利等多个部门都在各自的职能领域内进行空间治理，容易导致职责不清、缺乏协同、相互推诿等问题，生态环境保护难以落到实处。2007年江苏太湖水污染事件，就是在工业废水污染、农业面源污染、城市污水处理能力不足、生态补水不足等因素的综合作用下导致的——这些方面分属不同部门管理，部门协同不足，职责难以界定，最终导致危机爆发。

“两山”理念有效推动了国土空间的高质量发展

“两山”理念为中国破解“保护与发展”矛盾提供了重要指引，我国社会各界开始积极探索协调经济发展与生态环境保护关系的理论、方法和技术，并用大量实践充分证明，只要树立正确理念、遵循科学规律，完全有可能实现生态环境保护与经济增长的统筹兼顾、协同共进。

“两山”理念阐明了人与自然和谐共生的辩证关系和实现路径

“既要绿水青山，也要金山银山”，破解了经济发展与生态保护相互对立的传统悖论。工业文明时期，对于生态空间的侵占和对环境的污染被视作发展经济的“必要代价”，经济增长与生态环境保护被视为“零和博弈”。“既要绿水青山，也要金山银山”的思想则充分体现了生态文明理念，清晰阐述了生态环境保护与经济发展之间并非始终处于绝对对立的矛盾状态，“绿水青山”与“金山银山”的协同发展具备现实可行性，二者完全能够在科学理念的指引下达成动态平衡。

“宁要绿水青山，不要金山银山”，确立了严守生态环境保护底线的优先性。在以往“以GDP论英雄”的时代，很多生态功能极为重要的地区也不得不通过大量发展工业来完成政绩考核的目标，造成了很多不可逆的生态资源破坏。“宁要绿水青山，不要金山银山”理念的提出，明确了在生态安全与经济利益发生冲突、确实无法做到兼顾的某些特殊情况下，要敢于取舍，始终坚持“生态优先”，必须将生态环境保护作为不可逾越的底线。

“绿水青山就是金山银山”，阐明了生态环境保护与经济发展的辩证统一关系。“绿水青山就是金山银山”的科学论断，深刻揭示了生态产品价值转化的内在逻辑，即可以通过发展生态经济与制度创新，将自然生态系统的服务功能转化为可量化、可交易的经济价值，最终实现生态环境保护与经济发展的共赢。良好的生态环境可以发展生态旅游、绿色产品等产业，也可吸引更多人才和投资，直接创造经济价值。通过建立并严格实行生态补偿、生态环境损害赔偿、碳排放权交易等制度，可以使“绿水青山”的自然价值高效顺畅地向经济价值转化。

指导多维度、多类型的规划和实践探索

开展重大攻坚工程。在《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，明确提出坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。多年来，我国不仅实现了生态环境质量的持续改善，更通过污染防治倒逼经济结构转型、推动生态产品价值市场化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，形成了“保护生态—发展经济—改善民生”的良性循环，为经济社会全面绿色转型提供了坚实支撑。

实施生态修复与功能修补。2015年，中央城市工作会议对开展生态修复和城市修补提出了明确要求，积极探索生态环境保护与城市发展深度融合的有效路径。通过治理城市黑臭水体、修复退化山体、恢复湿地植被等系统工程，重建城市生态系统，提升城市生态承载力，提升城市“绿水青山”品质。通过修复历史街区、完善公共服务设施、改善人居环境、提升空间品质，带动区域经济增值，转化“金山银山”价值，实现城市向内涵集约发展方式的转变。

推进绿色发展试点示范。2015年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出将“绿色化”理念与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化协同推进，从而为绿色发展政策的制定与实施指明了方向。随后，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等部门聚焦重点领域与关键环节，先后启动了绿色产业示范基地、绿色生态城区、城市和园区碳达峰试点等建设工作，并出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》等政策文件，引导各地在绿色发展的道路上积极探索、不断创新，稳步推动我国向绿色低碳发展模式转变。

引领生态文明建设的制度创新

“两山”理念的提出，指出了一条人与自然和谐共生发展、国土空间高质量发展的新方向。“两山”理念强调各类自然资源的统筹保护，在该理念指引下，我国建立了新的政策法规体系、自然资源管理体系和国土空间规划制度。

完善政策法规体系。修订《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，建立史上最严环保法律法规体系，明确生态环境保护的法律责任和底线红线，同时将生态环境保护纳入地方政府考核体系。2015年，中央全面深化改革领导小组第十四次会议提出，要强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出加快建立系统完整的生态文明制度体系。

建立主体功能区制度。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，提出了实施包括财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等9项区域政策和绩效考核评价制度。党的十八大以来，主体功能区上升为国家战略和国土空间开发保护的基础制度，有力推动了生态文明建设和空间治理体系改革。为了推进和落实主体功能区战略，中央政府对承担农产品生产和生态保护责任的区县通过财政转移支付进行了补助。

优化管理体制机制。2018年自然资源部挂牌成立，对国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、原国土资源部等多部门的空间规划管理职能进行了整合，统一管理空间规划和各类自然资源要素。自然资源部的设立，有利于整合分散的自然资源管理职能与机构，统筹自然生态全要素及山上山下、流域上下游等不同空间维度，实施一体化保护、系统性修复和综合治理。这一模式契合生态系统管理的完整性与系统性要求，能够在更大空间尺度上助力生态完整性的恢复，实现对自然生态的科学高效治理。

建立“多规合一”空间规划体系。2019年，我国建立了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，国土空间规划编制的技术方法体系不断完善。基于第三次国土资源调查，统一规划的底图底数。第三次国土资源调查以“全覆盖、高精度、真实性”为原则，运用卫星遥感、大数据等技术，全面查清了我国土地利用现状、自然资源分布等情况，形成了统一的国土空间基础数据底图，为国土空间规划编制提供了精准、可靠的数据支撑。将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价作为国土空间规划编制的基础和前提。通过量化自然系统与人类活动的平衡点，将“生态优先、绿色发展”从理念转化为可操作的空间管控规则。《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》的发布，为建立全国统一、系统全面、可操作性强的资源环境状态评价技术体系提供了依据。通过划定“三区三线”筑牢安全底线。2022年4月，自然资源部确定了全国“三区三线”划定规则。2022年8月，全国基本完成了“三区三线”划定和上图入库工作，至此我国实现了重要空间底线的清晰界定和整体管控。

生态空间保护内容在各层次规划中得到有效传导落实。随着国家级、省级、市级国土空间规划的全面获批实施，我国不同空间尺度的生态空间格局被正式确定。此外，各级国土空间规划还通过优化主体功能区战略格局、构建自然保护地体系、划定生态保护红线、实施山水林田湖草沙一体化保护修复等一系列规划内容，对生态空间进行严格的保护。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》于2022年10月印发实施，这也是生态文明体制改革的重要实践成果，明确了我国国土空间开发保护的总体格局，合理确定全国和各省（自治区、直辖市）的生态保护红线面积、用水总量等空间管控指标。我国所有省级和市级国土空间规划都已获批实施，各地区正在科学规划的指引下因地制宜地开展生态空间的系统性保护，以往生态、农业和城镇空间大量冲突的局面得到了扭转。《四川省国土空间规划（2021—2035年）》提出，加强青藏高原、秦巴山区和云贵高原三大生态屏障区的生态保护和修复，全面夯实分区分类、严格保护、适度利用的省域生态安全格局。《青海省国土空间规划（2021—2035年）》提出，构建以三江源、祁连山国家重点生态功能区为屏障，以河湟谷地、泛共和盆地、柴达木盆地为支撑，多条生态廊道联通的“两屏三区多廊”生态安全格局。

未来展望

党的二十大报告系统阐明了以中国式现代化引领中华民族伟大复兴的战略路径，并明确将“人与自然和谐共生”界定为中国式现代化的5个特色之一。践行“两山”理念并非一蹴而就的短期任务，而是植根于中国式现代化建设的长期历史进程，需在不同发展阶段结合区域生态禀赋、经济基础和社会需求，动态调整保护与发展的策略权重，形成分阶段、有重点的实践路径。当前阶段是“基本实现社会主义现代化国家”开局起步的关键时期，在国土空间规划和治理领域，必须坚持以“两山”理念为指导，针对当前阶段的关键问题，进一步完善国土空间规划编制技术方法和实施机制。

加强跨行政区、以完整生态单元为对象的区域生态环境共保共治

党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断；党的二十大报告中，明确“要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。生物与其所处的非生物环境借助物质循环、能量流动、信息传递共同形成一个整体有机的生态系统，传统以行政边界为范围编制的规划常割裂物种迁徙、水文循环等生态功能。在国土空间规划体系下，区域层面的规划编制应重点突出自然生态系统的原真性、整体性和系统性保护，以流域、山脉、盆地等自然地理单元为基础，以生态系统服务功能、生物多样性保护、生态过程连续性为核心，识别并划分完整生态单元开展工作，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，推进生态修复与国土综合整治工作，增强国土空间安全韧性，提升优质生态产品的供给能力，为践行“两山”理念提供重要的空间基础。

开展以提升生态系统服务功能为目的、以完整生态单元为对象的跨行政区国土空间规划工作。突破“以行政区为边界”的传统空间规划思维，重视生态过程的连续性，开展以流域、山脉、盆地等自然地理单元为对象的国土空间规划工作，使空间规划真正成为生态文明建设的重要政策工具。近年来，湖北省开展了流域综合治理系列工作，注重流域上下游、左右岸城市在系统治理、空间布局、经济发展上的协同性、综合性和全局性，对应省、市、县形成多级流域治理单元，成为统筹区域高水平保护和高质量发展的重要实践之一。青海省基于生态功能分区，陆续开展泛共和盆地、河湟谷地等国土空间规划工作，以期进一步强化防风固沙、水土保持及生物多样性保护等功能。

探索促进跨行政区生态协同保护的创新机制。借鉴京津冀生态环境联建联防联治、长三角湿地联盟等经验，建立跨区域生态保护协作机制。建立国家公园群与生物多样性保护网络，加强长江、黄河等重点流域生态廊道建设，打通生态系统“断点”，强化对野生动植物栖息地的系统性保护，联合管控外来物种入侵。联合开展针对退化森林、湿地、草原的全要素生态修复，通过植被重建、水文调控等方式提升区域生态系统自净能力与抗干扰能力。共建生物多样性监测预警平台，完善濒危物种抢救性保护体系。探索跨行政区的生态产品价值实现机制，推行生态补偿、碳排放权交易、排污权交易、绿色金融等市场化机制。

探索城市尺度下“人与自然和谐共生”的机制创新和技术创新

城市作为人类聚居的场所，长期以来都是生态破坏的“重灾区”与生态保护修复的“主战场”，在城市内部形成人与自然和谐共生关系是一项复杂的实践议题。在生态文明理念要求下，唯有重塑城市发展逻辑，探索对生态系统低冲击的城市发展模式，并充分利用生态系统有效提高城市的安全韧性水平，才能真正实现“人与自然和谐共生”，完成从“工业文明”到“生态文明”的转型。

探索实施城市更新行动的相关机制。只有引导城市发展模式从外延扩张转向内涵提质，减少城市发展对增量空间的依赖，才能真正减少城市对生态空间的侵占和破坏，为生态保护争取到更多的空间。未来应稳步提升城市空间供给中的存量用地占比，进一步完善闲置土地使用权收回机制，研究利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施的实施模式，探索盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施的有效方式。

加强“基于自然的解决方案”在城市规划设计中的应用。基于自然的解决方案（NbS）被定义为通过保护、恢复或改良生态系统，有效应对气候变化挑战并提升生物多样性与人类福祉的行动。在城市中有效应用基于自然的解决方案，将使城市的生态系统功能得到有效保护，同时显著提升城市在应对暴雨、高温等自然灾害时的安全韧性水平。

加强数字化与智慧化监测技术在城市生态保护中的应用。整合遥感卫星、无人机、物联网传感器数据，实时追踪城市生态指标，建立“监测—评估—预警”动态监管体系，实现对植被覆盖、生物多样性、碳排放等指标的动态分析。充分应用数字孪生技术，通过构建城市三维虚拟模型，模拟不同开发方案对生态系统的影响，辅助规划决策。

赋能生态空间，加速生态价值转化

明确生态产品价值实现的空间载体。识别具有生态产品供给能力的区域，编制“生态价值地图”，标注森林碳汇、水源涵养、景观服务等生态产品的空间分布，为生态补偿、生态产业布局提供依据。在生态价值高的地区规划引导发展生态旅游、碳汇交易、特色农产品等业态，将生态资源转化为经济价值。

加强生态空间价值复合利用的场景营造。以人的需求为核心，将生态空间转化为可感知、可参与、可持续的复合场景，在“生产—生活—生态”融合中重塑人、城、自然的共生关系。例如，开发生态科普旅游线路，推动生态康养产业发展，挖掘生态空间的特色农产品，建设城市生态郊野公园，打造绿色生态科技园区等。

加强生态价值实现机制政策创新。建立自然资源、生态环境、农业农村等部门的协作机制，打破部门壁垒，统筹生态保护、产业发展、乡村振兴等政策，共同谋划生态价值实现。探索市场化交易机制，鼓励企业通过生态建设获取发展指标。引导符合条件的开发主体通过租赁、特许经营等方式参与生态空间开发，在严格保护前提下开展自然教育、生态体验等非破坏性利用。

（作者：王凯，中国城市规划设计研究院；《中国科学院院刊》供稿）